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江苏省推进农业水价综合改革经验与理论探索

2017年04月07日 15:34:13 来源: 新华网

江苏省推进农业水价综合改革经验与理论探索

——兼论完善农业用水定价机制研究

    一、 推进农业水价综合改革的战略意义

    水是生态环境系统中最活跃、影响最广泛的要素。它既是生命的源泉,也是工农业生产中不可替代的重要战略资源。国内外传统上解决水资源短缺问题总是求助于工程技术手段,对运用政策、制度和管理手段解决水资源危机重视不够。随着我国市场经济体制的完善,水资源的商品属性日益突出。市场是配置资源的最有效的手段,而市场的运行由价格主导。因此,水商品能否得到合理调配,关键在于水的价格。研究探索出科学合理的农业水价定价机制,在发展水价理论上具有重要的意义。

    农业水价改革,有利于构建农田水利良性运行机制、提高农业综合生产能力、保障粮食安全,是当前社会关注的热点,也是水利改革及农村综合改革的难点。为了加快农业水价综合改革,2008年,水利部启动了农业水价综合改革的试点工作,重点加大田间和末级渠系的建设,有力地推动了农业水价综合改革。但是,由于农业用水兼具社会公益属性和市场商品属性,决定了农业水价综合改革必然是牵涉到多方面利益的系统性工程。受多种因素制约,目前与农田水利良性发展机制相配套的农业水价形成机制尚待继续完善。与农田水利持续稳定健康发展的客观要求相比,目前农业水价综合改革总体进展缓慢。本文通过对农业水价定价机制的研究,旨在为江苏今后全面推进农业水价综合改革中制定科学合理的农业水价提供参考。

    二、农业水价理论基础与定价方法研究

    (一)水价基础理论

    本文研究的水价是限定于商品水价格,由资源价格、工程价格和环境价格三者构成。水的资源价格即一般意义上所说的水资源费,体现了水资源的稀缺性和产权特性,是商品水资源边际使用耗竭成本的表征,也是水资源所有者防止水资源的原始价值减损而征收的补偿调节费用。国家作为所有权主体制定水资源价格,它包括了水资源的耗费补偿、技术开发、生态保护等投入。水的工程价格即供水成本价格,水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。供水生产成本是指正常供水生产过程中发生的直接工资、直接材料、其他直接支出及固定资产折旧费、修理费、水资源费等。供水生产费用是指为组织和管理供水生产经营而发生的合理销售费用、管理费用和财务费用。水的环境价格是指经过使用的水体排出用户范围后受到污染,进行水污染处理和水环境保护所花费的成本,主要包括污水的排放、处理成本、水质维护成本等。现实生活中的过低水价,常常是由于忽视了水价构成中的某一部分构成而造成的。

    我国供水产业受计划经济体制的影响,长期被作为社会公益事业。自1985年开展全国范围内的水价实践,由于缺乏必要的理论储备,首先将水价定性为行政事业性收费,没有按照供水的产业属性和市场经济的客观要求进行水价的理论研究和实践运作,使我国水价(尤其是水利工程供水水价)既无法反映商品水生产补偿成本、合理收益的要求,又缺乏必要的弹性,不能起到调节水资源供需矛盾的价格杠杆作用。随着水价改革步伐的加快,尤其是国家发改委、水利部2003年第4号令颁布的《水利工程供水价格管理办法》,使水价作为商品水交易价格的本质得到社会的普遍认可。水价纳入商品价格范畴进行管理,为发挥水价对水资源配置的经济杠杆作用奠定了必要的基础。

    要充分认识到水价与水资源费是既有一定联系又有明显区别的两个不同概念。二者的承担者都是水资源使用者,而且在一定程度上,都具有促进节约用水、促进水资源优化配置的经济杠杆作用。但是,二者又有着明显不同。水价是商品交换的价值尺度,是在供水成本核算基础上,由价格等部门根据实际情况核定;水资源费则是国家依据其对水资源的所有权,按照有关政策、法律制定并强制执行。水资源费是水利工程供水生产成本的重要组成部分。在完全成本价格模式中,水资源费亦是水价的重要组成部分。弄清两者之间的关系,对于指导当前的农业水价改革具有重要意义。

    (二)水价核算方法

    1.边际成本法。边际成本定价是指增加单位水量所引起的总供水成本的增加量。根据边际成本变化曲线,可以推求不同供水量下的成本,为水价制定提供成本依据。一般分为短期边际成本和长期边际成本。短期边际成本假定现存资金成本的机会成本是零、供水工程存在额外容量,用户需求的增加不必去修建新的工程。额外生产每单位供水增加的边际成本是劳动力、能源的边际单位成本。水价若等同于短期边际成本,将可以收回生产边际单位水量的成本。长期边际成本是指在长期(一般5-10年)由于现有供水能力不能满足用户用水量增加的需求而投资新建工程的成本。把折旧的增加成本总和除以增加的可供水量,就得到供给单位增加水量的平均增加成本,平均增加成本是长期边际成本的近似值。若水价等于平均增加成本,将可以回收扩容的全部成本。长期边际成本较为关注将来扩容增加的成本,相对于其他定价方法,提供了一个更为确切的未来资本需求的估计。若用平均增加成本制定水价,管理者可能获得足够的收入去扩容和促进可持续发展。

    2.机会成本法。资源的用途是多样的,将资源运用于某种用途,则意味着放弃了该资源的其它用途,由此而放弃的效益称为机会成本。机会成本是局部均衡分析的一种途径。将机会成本视为水价格,关键在于准确计算放弃的效益,一般以放弃的最大效益作为机会成本。

    3.影子价格法。影子价格是指当社会处于某种最优状态,能够反映社会劳动消耗、资源稀缺程度和对最终产品需求情况的价格,是现行价格背后所隐藏的理论价格。影子价格能更好地反映资源稀缺程度,使资源配置向优化的方向发展。影子价格的提出是为了解决资源的有效配置和稀缺程度,为资源的合理配置及有效利用提供正确的价格信号和计量尺度。获得的影子价格最常用的方法有求解线性规划、以国内市场价格为基础、以国际市场价格为基础等几种方法,其中国际市场价格比较接近影子价格。但该方法涉及面广、工作量大、数据量要求大,模型参数选定较困难。

    4.平均成本核算法。平均成本核算方法是一种最常见的垄断部门的定价方法,其定价的基础是供水工程供水的成本或平均成本,目的是为弥补运行费用而提供足够的收入。成本是通过历史的供水成本进行估计,它取决于决策者对历史资料的选择。由于成本数据是历史资料,要采用诸如历史成本法、重置成本法、现行市场法、收益现值法、物价指数进行评估测算。

    5.完全成本法。即由资源成本、工程成本和环境成本三部分组成的全部成本。水利工程供水是商品,其理想价格应反映全部社会成本,包括同水资源保护、开采、水污染防治和其它与水环境相关的成本。供水价格只有反映供水的生产与消费的“真实”的内外部成本,才能使供水价格机制成为节约用水和减少水污染的重要手段。工程成本主要是体现价格杠杆对供水工程承受能力的保护,体现的是对供水工程可持续运行能力的保护。水价构成中包含资源成本可以通过价格杠杆对水资源开发利用进行有效的保护。环境成本体现的是利用价格杠杆对人类开发利用水资源所造成生态环境功能降低的经济调节。在开发利用水资源的过程中,用水尤其是过度用水(如超采地下水)会对环境造成严重破坏。因为农业、工业、生活废水给经济、社会和环境带来损失时,利用价格杠杆,通过提高水价中的环境成本来提高水价,可以抑制用水,减缓经济发展给水环境带来的巨大压力,确保水资源承载能力和水环境承受能力不受破坏。

    (三)农业水价核算方法选择

    农业用水是指包括用于种植业灌溉、林地和草场灌溉、畜牧水产养殖等大农业的生产用地表水和地下水。农田灌溉用水仅指种植业的灌溉用水。我国农业用水主要依靠水利工程的水源供给。选择农业水价核算方法必须充分考虑农业供水的特点。

    1.农业供水的特征。

    农业供水是人和环境相互影响的产物,这使它与城市供水有着截然不同的特征,从影响水价形成的方面分析,农业供水一般有三个特征:

    ——农业供水在使用方面具有外部性。农业供水的外部性主要体现在灌溉时在水利单位与农民之外所受到的外部环境影响。灌溉不仅能让农民获益,也可以改变土壤、生物、大气、水资源与旅游的自然环境。这是因为灌溉用水是在不断地积蓄输灌过程中及农作物灌溉后的生长过程中对环境的影响,它会形成环境的资源价值。

    ——农业供水具有商品性。首先,农业供水是通过交换而被使用的一种产品。在我们这个水资源越来越缺乏的时代,农业供水的商品性也在日益强化,价格也在不断上升。水利单位想要通过售水来补偿供水的成本,农民则把购水作为生产资料,从而不断促进农业的增产,不仅用水要付水费,就连改变用水权也必须有偿进行。其次,农业供水的商品性在我国受到了一定程度的限制,只能说它是具有商品属性的特殊商品。农民不能够无限制地购水,水的用量有一定的数额限制。水利单位也不可以完全按照成本来定价。国家为了保护农业生产,要求水利单位必须低价供水。虽然我国农业供水的价格低,但却不能自由地向水价高的行业转移,农民不仅仅是水的购买者,还是农业水利工程末级渠系的投资者和管理者,这些都使农业供水和普通商品不同。

    ——农业供水在成本回收方面具有风险性。灌溉不仅影响到了环境,同时也受到环境的影响。水利单位在配水时或者是农民在进行灌溉时,一方面必须考虑种植面积、灌溉方式、种植结构、栽培方式、作物生长灌溉周期等一系列的经济因素;另一方面还要考虑当地的土壤结构、水资源丰度与雨水大小等一系列环境因素。很多时候,是旱情与雨水等自然环境决定了农民在灌区购水量的多少以及供水成本是否能够收回。

    2.核算方法选择。

    比较上述五种水价核算方法,价格主管部门在制定供水等具体垄断性的产品价格时最常用的方法就是平均成本核算法。《水利工程供水价格管理办法》也明确规定,水利工程供水价格有供水生产成本、费用、利润和税金构成。以成本为基础的水价存在三个层次的内涵。

    第一层次为不回收固定资产投资(特别是国家投资部分),不支付贷款利息,只维持水利工程简单的运行维护及管理的补贴水价。这种水价体现的是运维成本水价。

    第二层次为考虑偿还固定资产投资、支付利息,提取折旧以后,计入水利工程的运行维护及管理费用,但不考虑固定资产的重估及物价上涨的影响,即实现简单再生产以后的水价。这种水价体现的是完全成本水价。第三层次为水利工程按照还本、付息、提折要求,考虑维持原水利工程运行管理的客观需要,并计入供水生产投资利润,通过提高管理水平,降低生产成本,获取供水生产的垄断利润和超额利润,使供水生产部门依托供水生产服务,实现扩大再生产或滚动发展,综合开发的目标。这种水价体现的是适当盈利水价,只能在少数经济发达地区,以及工业与城市生活用水即非农业用水的水利供水工程中才能实现。

    理论上,农业用水价格至少应该补偿水利工程以及末级渠系建设与运行维护的所有成本。但是,受到农民经济承受能力弱以及农业用水外部性、风险性等因素影响,水利工程农业用水的价格很难补偿所有供水成本。因此,在实践中,核定农业水价必须以成本法为基础,综合考虑多种因素,选择适当的标准,才能制定出合理的农业用水价格,提高用水效率,促进农业发展,增加农民收入。

    三、江苏省农业水价综合改革试点经验探索

    (一)江苏农业水价现状分析

    江苏省地处江淮沂沭泗流域下游和南北气候过渡带,滨江临海,河湖众多,水系复杂,是全国唯一拥有大江大河大湖大海的省份,也是著名的“鱼米之乡”。江苏省地处水资源较为丰沛地区,水域面积为1.66万平方千米,占江苏省总面积的16%。江苏省农业种植制度以“麦—稻”一年两熟制为主,粮食、经济作物种类繁多,遍布全省。虽然江苏总体上水资源丰富,但水资源自然分配上存在时间和空间不均衡,往往汛期雨量集中,而非汛期雨量相对较少,且江苏省北部属缺水型地区。

    在农业供水整个环节中,农业供水生产成本费用沿着干渠、支渠、斗渠和农渠逐级累加,净水量逐级减少,水价(水费)逐级抬高,在农渠出口处达到最大,形成农业终端水价。农业终端水价是农民用水户承担的最终用水价格,由国有水利工程水价和末级渠系水价两部分组成。现行农业水价管理体系下,国有水利工程水价由政府价格管理部门管理,末级渠系水价管理方式多样。江苏现在执行的水利工程供水价格是以《关于调整水利工程供水价格的通知》(苏价工[2000]142号)规定的价格为标准。水价实行分类分片定价,具体为:(1)农业:全省分八片,即太湖及苏南沿江片、秦淮河片、苏北沿江片、里下河片、洪泽湖片、骆马湖片、微山湖片、水库片。农业用水以支渠口门为计量点。除水库片外,按方收费0.9-1.7分/立方米;按亩收费:稻麦田5-12元/亩,旱田0.6-3元/亩,经济作物5-12元/亩。(2)工业:消耗水9分/立方米,循环水2.25分/立方米,贯流水3.6分/立方米。(3)水产养殖:池塘养殖25元/亩,湖荡、河沟养殖7.5元/亩。(4)水力发电:专发按售电电价的30%,结合发按售电电价的10%。(5)自来水(地表水)4分/立方米。(6)船闸:标准另定。(7)其他按成本核订水价。对自流灌区实行按方计量收费,农业灌溉用水价格可提高50%。

    表1 江苏省水利工程供水价格表

    水资源费以《关于调整水资源费有关问题的通知》(苏价工〔2015〕43号)规定的水平为标准。水资源费区分地表水、地下水和其它特殊用水执行不同的标准,具体为:(1)地表水:分公共供水水厂、自备水源执行0.2-0.4元/立方米的标准。(2)地下水:分类别执行0.40-10元/立方米的标准。(3)其它特殊用水:区别不同类别,标准也不尽相同。按照政策规定,农业灌溉用水暂缓征收水资源费。

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【纠错】 [责任编辑: 许任芳 ]
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