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江阴集成改革观察

2019年06月05日 16:15:46 来源: 瞭望

    2018年12月24日,参观者在江阴市徐霞客镇基层党建工作指导站参观学习江阴市委宣传部供图

    寻求自我突破的江阴人踏上了集成改革的“赶考之路”。“集成”“系统”“统筹”“联动”,这些关键词给江阴改革指明方向

    由于改革发展起步早、进展快,遇到的体制障碍和累积的复杂矛盾也相对超前、更加集中,江阴对通过改革的“深刺激”“强刺激”释放发展新动能的愿望更强烈

    复制、推广试点地区的改革经验,要处理好普遍性与特殊性的关系

    山之北水之南,这里是江苏江阴——长江咽喉“第一要塞”。

    江尾海头的地理位置,吴越文化的熏陶,使江阴人骨子里早已烙上了“求新求变”的基因。新中国成立70年来,这片苏南沃土上的每一个创新之举,恰如一泓春水,风一过涟漪泛起,搅动着人们的心。

    郡县治,天下安。从乡镇企业异军突起成为“苏南模式”发源地之一,开放型经济风生水起,到“江阴板块”领跑全国,再到如今坚守实体经济,作为全国百强县,江阴一直在寻求自我突破。

    2017年,江阴人踏上了集成改革的“赶考之路”,在县域层面探索如何推进治理体系和治理能力的现代化。

    改革促活力

    “‘最江阴’APP去年6月筹建,目前该生活服务平台已整合61个部门单位、8个公益组织,开发65个服务功能模块,提供超过2000项生活服务……”

    4月25日,挂牌不久的江阴县级融媒体中心里,《集成改革进行时》第五期节目正在录制。江阴城市综合管理局副局长陈开与几位嘉宾探讨着如何更好地整合资源,打造服务平台。

    “最江阴”APP是江阴县域治理“1+5”框架体系的重要组成部分之一。过去的一年多来,陈开所在的江阴城市管理监督指挥中心在集成改革中变更为江阴市综合管理服务指挥中心,而他的工作字典里也多了一个热词——“集成改革”。

    江阴率先开展县级集成改革试点,是党中央、江苏省委顶层设计和江阴改革发展需要相结合的产物。2017年5月,江苏提出了进行集成改革的设想。经过多方论证,同年7月,江阴正式被确定为江苏省唯一的县级集成改革试点县市。

    江阴改革氛围浓厚、创新文化深厚、工商基因活跃、实体经济发达,由于改革发展起步早、进展快,遇到的体制障碍和累积的复杂矛盾相对超前,也更集中,各界对通过改革的“深刺激”“强刺激”释放发展新动能的共识更强烈。

    记者调研了解到,江阴正面临着产业转型升级迫切、“城市病”问题显现、环境压力变大等一系列“成长的烦恼”。面对这些“发展起来的问题”,改革已进入“深水区”和“攻坚期”的江阴必须主动出击。

    党的十九大报告强调“坚持全面深化改革”,并把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为改革取得重大突破的宝贵经验。“集成”“系统”“统筹”“联动”,这些关键词给江阴改革指明了方向。

    选择江阴作为试点并非偶然。

    县一级具有改革落实“最后一公里”、改革探索“最先一公里”的双重地位作用,是较为适中的改革压力测试场。

    江阴又具备开展改革试点的基础条件和独特优势。改革开放以来,江阴以实体经济为根基,依托一大批扎根本土的民营企业,从率先探索“苏南模式”实现“农转工”,到主动抢抓浦东开发机遇实现“内转外”,再到奋力推进高质量发展加快“量转质”,始终走在全国县域发展最前列。

    改革中最关键的是人。江阴的党员干部改革意愿强烈、动力足,对遇到的体制障碍和累积的复杂矛盾认识清醒,主动担当意识强,不仅有敢于作为的勇气,也有善作善成的能力。

    为激励更多党员干部在改革中主动担当、创新作为,江阴对集成改革推进过程中的容错事项进行系统梳理,目前已有6项改革内容作为创新备案,为勇于担当者担当。

    “盆景”变“风景”

    “加入村民医疗互助,看病负担轻了很多!”长泾镇南国村村民秦忠拿出手机,给记者展示医疗报销清单。

    2017年秦忠父亲患上了脑瘤,在上海医院做手术花费13.5万余元,医保报销了5万元。因为全家每人花了100元参加村民医疗互助,村里给他家看病报销了4.5万元。

    通过第三方服务平台,实现“村民自愿、多方出资、平台管理、专业服务”的村级医疗互助,这是江阴改革的创新之举。该模式覆盖江阴212个村、95万人,受益村民达10万人次。目前已在全国7个省1380个村复制推广。

    过去,企业办证要跑发改、规划等10多个部门,少说也得3个月。如今,江阴制定“2440”目标,实现企业注册两个工作日内办理完成,不动产登记和工业建设项目施工许可分别在4个和40个工作日内完成,开启政务服务“江阴速度”。

    家门口树倒了、建筑垃圾挡道、空调外机被贴了小广告……如今,这些难管的小事都有人管了,江阴综合管理服务指挥中心大屏上,代表网格员巡查轨迹的红点不断游动,基层治理更加精准。

    权力下沉、资源整合、网格管理……江阴集成改革的红利正逐步为群众带来实实在在的获得感。

    而在改革谋划之初,江阴也曾有过疑问,“改革,改什么、怎么改?”

    从企业、群众反映最强烈,县域治理矛盾最突出,改革呼声最高的问题入手。“急需、有一定普遍意义、能改成”,这是江阴改革中的三条原则。

    近两年来,江阴以行政管理体制改革为“当头炮”,以党的建设作为总统领,打造了“1+5”县域治理体系。

    全面构建便捷高效的政务服务体系,编制市镇权责大清单,赋予了镇街经济社会管理权限861项,开发区承接设区市经济管理权限187项;实现行政审批大提速,组建市行政审批局,全面推行“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”,建成政务信息大数据;

    全面构建全域覆盖的公共安全体系。突出普及全民的安全文化、及时准确的安全预警、系统完备的安全规范、联动高效的安全应急、齐抓共管的安全责任;

    全面构建沉底到边的基层治理体系。织密基层治理一网格,组建综合执法一队伍,建成指挥调度一中心;

    全面构建精准有力的社会救助体系。组建市社会救助中心,将原先分散在12个单位的救助职能整合归并为8大类,43个救助项目,实现一站式集中救助;

    全面构建温馨周到的生活服务体系。建立集成囊括各类便民服务主体的“24小时不下班”智慧生活服务体系,提供行政、公共、便民、公益、资讯“五位一体”综合型服务,用“互联网+”打通服务群众“最后一米”。

    在中共中央党校(国家行政学院)一级教授许耀桐看来,江阴集成改革呈现出精准化、解难点、疏堵点的特征。“深化改革不能小打小闹,江阴改革以信息化、大数据作为支撑点,整体打造服务型政府。”

    观察江阴,可以看到改革并未局限在经济方面,还扩展到社会、生态等领域,探索解决政务服务效率和质量、生态环境硬约束、就地城镇化、群众美好生活需要和公共产品市场供给缺位、供给不足、供给不优等问题,着力增强改革顶层设计的整体性、互补性、关联性和耦合度。

    这样一份科学谋划、精准定位的改革方案,源自江阴始终坚持调查研究,敞开大门搞改革。

    按照“日常业务工作不纳入、单纯依赖财政投入或单纯解决编制的不纳入”的原则,江阴全面梳理对接试点政策、逐个部门协调沟通、公开征集改革建议,广泛开展方案论证。

    改革方案质量是第一位的,江阴坚持问题导向,抓实问题,开实药方。经过四轮大修改,历时118天,形成了涉及38个分领域、153个方面、356项改革事项的总体方案。

    为确保改革目标不偏向不落空,江阴将方案细化为责任单位、完成时限、逐月进度和阶段成果,形成了明晰的任务书、路线图和时间表。建立健全调查研究、督察督办、三方约谈、第三方评估、绩效考核等“18项机制”。

    在一系列“组合拳”下,江阴集成改革将“盆景”变成了“风景”——江苏省内的南京市江宁区、苏州市吴江区、常州市新北区已借鉴江阴经验开展集成改革试点;江阴集成改革探索形成的基层治理首批8项行政管理体制改革经验,已在江苏省49个经济发达镇和无锡市各县区复制推广……

    由点及面走深走远

    “集成改革本质上就是为了增强改革的系统性、整体性、协同性,发挥各项改革措施的联动效应,更好推进改革。”许耀桐说。

    2016年3月,中央提出全面深化改革的“系统集成”方法论。在中国宏观经济研究院教授常修泽看来,系统集成,不是线性的,是大系统,而非小系统的单一集成,涵盖经济、政治、社会、文化和生态环境等多领域,各领域环环相扣。

    “当改革剩下的都是‘硬骨头’时,就不能孤立、片面、静止地看改革。”许耀桐说,全面深化改革是个系统工程,每个子系统处于不同地位、具有不同功能。制定每一项改革方案时,不仅要考虑其自身的特殊性,也要考虑与其他改革的关联性,使各项改革相互补充、相互促进、相得益彰。

    于江阴而言,过去单项突破、局部突进的改革方式已难以适应其发展的新形势。江阴需要破除体制机制的阻碍,破除改革设计的“碎片化”、改革目标的“应急化”。

    常修泽认为,江阴集成改革可以看作是全面系统地贯彻执行党的十八届三中全会决定的样板之一。“它针对的是不系统、不协调的改革,探索解决当前普遍存在的改革简单化、狭隘化、片面化、碎片化的问题。”

    受访专家认为,改革试点时,要敢试敢闯敢冒敢干;改革经验推开时,要稳步向前。要善于利用面上的改革,为单项改革开辟通道;同时又借助点上改革,为深化发展面上的改革积累经验,创造基础,点面结合,全面推进。

    在许耀桐看来,复制、推广试点地区的改革经验,要处理好普遍性与特殊性的关系。“江阴是全国百强县,有着良好的经济基础。经济好是推进改革的有利条件,但不是改革能否推进的唯一条件。我们在学习试点地区经验时,应挖掘每个地方的改革潜力。经济基础相对较弱的地区,可因地制宜,结合自身特点找到推进改革的有利因素,实现弯道超车。”

    常修泽认为,江阴遇到的新问题和对改革的探索极具前瞻性,当社会主要矛盾发生转化,人民群众对体制机制的改革提出新的更高需求,这时,集成改革呼之欲出。

    再过数月,江阴集成改革即将迎来两周年,江阴正努力推动改革工作模板化建设、改革流程标准化打造。

    试点改革的路上也依然存在新老难题,例如,如何让改革在更深层面触动利益格局,如何更科学合理地简政放权,如何激励广大干部群众始终保持改革的锐气,等等。

    试点就是创新,就是突破。江阴人对集成改革的下半场充满期待。(程姝

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